הפקעת קרקעות הבדואים בנגב בראי הדין הישראלי והמשפט המשווה

תוכן עניינים

מבוא 1
רקע היסטורי 3
התקופה העות'מאנית 1516-1917 3
התקופה המנדטורית 1917-1948 6
מלחמת העצמאות והקמת מדינת ישראל 1947 7
הבסיס המשפטי לנטילה שלטונית של מקרקעין 10
פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 10
חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 13
מטרת ההפקעה 14
סמכות הוועדה המקומית 14
הליך הנטילה 14
הדין החל על ביצוע ההפקעה 14
שלבי ביצוע ההפקעה 15
הקנייה והרישום 15
פיצויים בגין הנטילה 16
פיצויים מכוח פקודת הקרקעות 16
פיצויים מכוח חוק התכנון והבנייה 16
הבדואים בנגב והפקעת קרקעות 20
משפט משווה 24
כבישים 24
תיעוש 25
עיור 26
סיכום ומסקנות 28
מקורות ביבליוגרפיים 29
חקיקה 29
פסיקה 29
ספרים 30
מאמרים 30
מקורות במרשתת 31
מקורות לועזיים 31

מבוא

הפקעת מקרקעין היא אחת מסמכויות השלטון החריפות ביותר, שכן היא מאפשרת לרשות הציבורית לשלול מן הפרט את זכותו בקרקע בלא הסכמתו ולהעבירה לידיה לצורך ציבורי. בשיטת המשפט הישראלית מתעצמת חריפותה של הסמכות על רקע מאפייניו הייחודיים של משטר המקרקעין המקומי: רובו המכריע של שטח המדינה הוא מקרקעי ישראל, והמדינה היא בעת ובעונה אחת המחוקקת, הרשות המפקיעה והבעלים הגדול של הקרקע. שתי מערכות דינים עיקריות מסדירות את הנטילה השלטונית, פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, וחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965, ושתיהן מעמידות במרכזן שתי שאלות, מהו "צורך ציבורי" המצדיק נטילה ומהו הפיצוי הראוי בגינה.

סמכות ההפקעה אינה פועלת בחלל ריק, אלא על גבי שכבות היסטוריות של דיני קרקעות. חוק הקרקעות העות'מאני משנת 1858 חילק את המקרקעין בארץ לחמישה סוגים, ובהם קרקע "מירי" וקרקע "מוואת", והכפיף את רכישת הזכויות בהם לרישום ולעיבוד רצוף. השלטון המנדטורי המשיך את ההיגיון הזה והרחיב את המיפוי הקדסטרי ואת הסדר הקרקעות, אך הסדר זה כמעט שלא הגיע אל הנגב. בנגב עצמו התקיים בפועל סדר קרקעי מקביל, שבו חלוקת המרחב בין השבטים, המרעה והעיבוד העונתי יצרו מערכת זכויות מוכרת בתוך הקהילה גם בהיעדר רישום פורמלי.

הפער בין הסדר המקומי ובין הסדר הרישומי הוא שורש הסכסוך הקרקעי בנגב עד ימינו. בין השנים 1971 ל-1979 הוגשו אלפי תביעות בעלות על קרקעות בנגב, ורק מקצתן הוכרעו או הוסדרו בהסכמה. בפסיקה התגבש קו עקבי, שראשיתו בעניין אלהואשלה והמשכו בעניינים אלעוקבי, אלחורטי וצבאח עודה, ולפיו קרקעות הנגב הן קרקעות "מוואת" שבבעלות המדינה כל עוד לא הוכח אחרת. במקביל נשמעת בשיח המשפטי טענה אחרת, המבקשת לקרוא את תביעות הבדואים דרך מסגרת זכויות הילידים הבינלאומית, ומצביעה בה בעת על הקשיים הכרוכים בתרגומה של מסגרת זו לשפת המשפט המקומי.

שאלת הפיצוי היא ציר נוסף שבו נבחנת מידתיותה של הנטילה. פקודת הקרקעות עברה תיקון מהותי בשנת 2010, ובמסגרתו צומצם הפטור מתשלום פיצוי, נקבעו מגבלות זמן למימוש מטרת ההפקעה ונוצר מסלול להשבת מקרקעין שמטרת הפקעתם לא מומשה. הפסיקה הרחיבה אף היא את היקף הפיצוי בעניינים חממי, הולצמן ורוטמן, תוך הישענות על חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. ברקע הדיון עומדת שאלה רחבה יותר, המשותפת לשיטות משפט רבות, והיא כיצד יש להעריך פיצוי בגין נטילת זכויות שמקורן בהחזקה ובמנהג ולא ברישום, שכן שווי השוק לבדו אינו משקף את ערכה של הקרקע לבעלי הזכויות המסורתיות.

שאלת המחקר שבמרכז העבודה היא כיצד באה לידי ביטוי הפקעת הקרקע בקרב הבדואים בנגב, ובאיזו מידה הכלים המשפטיים הקיימים, ובראשם הגדרת "הצורך הציבורי" ומנגנוני הפיצוי, מאפשרים איזון בין האינטרס הציבורי ובין זכות הקניין של אוכלוסייה שזיקתה לקרקע נשענת על החזקה ועל מנהג ולא על מרשם. מטרת העבודה היא לשרטט את התשתית ההיסטורית והנורמטיבית של הנטילה השלטונית, לבחון את יישומה בנגב בראי הפסיקה, ולהציב את התוצאה בהקשר משווה.

העבודה בנויה מארבעה פרקים. הפרק הראשון סוקר את הרקע ההיסטורי של דיני המקרקעין בשלוש תקופות, העות'מאנית, המנדטורית ותקופת מלחמת העצמאות והקמת המדינה. הפרק השני מציג את הבסיס המשפטי לנטילה השלטונית, את הליך ההפקעה ואת מנגנוני הפיצוי. הפרק השלישי מתמקד בבדואים בנגב ובהפקעת קרקעותיהם, ובוחן את הפסיקה שעסקה בתביעות הבעלות. הפרק הרביעי הוא פרק משפט משווה, הסוקר נטילה שלטונית של מקרקעין בשיטות משפט אחרות ואת הסיבות השונות לה. פרק הסיכום מאגד את המסקנות ומציע כיווני חשיבה להסדרה עתידית.