הטמעת תכנית 'עוגן איתן' לרציפות תפקודית ברשויות המקומיות במחוז הצפון

המכללה למנהל
‎M‎.‎A‎. בייעוץ ופיתוח ארגוני

הטמעת תכנית 'עוגן איתן' לרציפות תפקודית ברשויות המקומיות במחוז הצפון

עבודה סמינריונית

סמינר פיתוח ארגוני צופה פני עתיד

2024

תוכן עניינים

מבוא 1
סקירת ספרות 3
מתודולוגיה 7
הצגת המקרה 9
פיקוד העורף 10
הרשות המקומית 10
משרדי הממשלה ורשות החירום הלאומית 11
הפתרון 13
תוצאות וניתוח 16
דיון ומסקנות 18
מודל תיאום אינטגרטיבי 19
שיפור ההכשרה והפיתוח המקצועי 19
הגברת שיתוף הקהילה 19
השלכות על החוסן הארגוני של הרשויות המקומיות 19
הרחבת התכנית לרשויות נוספות 20
סיכום 21
ביבליוגרפיה 22

מבוא

מצבי חירום מעמידים את המערכת הציבורית במבחן קשה במיוחד, משום שהם דורשים ממנה להוסיף ולספק שירותים חיוניים דווקא ברגע שבו נפגעים התשתיות, כוח האדם ושרשרות האספקה שעליהם היא נשענת בשגרה. בישראל הוטלה האחריות הכוללת לטיפול בעורף בעת חירום על שר הביטחון, ומכוחה גובשה מדיניות לאומית להבטחת רציפות תפקודית באמצעות יעדים לאומיים ורמות שירות. מדיניות זו תורגמה לתכנית 'עוגן איתן', שגובשה בפיקוד העורף ומיועדת להטמיע ברשויות המקומיות ארבעה יעדים חיוניים ושני מאפשרים, מתוך הבנה שהטמעה של כלל חמישה עשר היעדים הלאומיים אינה ריאלית בטווח הזמן הנדרש. הספרות המחקרית על ניהול משברים מלמדת כי הצלחתן של תכניות מסוג זה נמדדת פחות באיכות התכנון הכתוב ויותר ביכולת ההטמעה בשדה, כלומר ביכולתם של ארגונים לתרגם נהלים לשגרת עבודה ולקשרי עבודה יציבים בין גופים.

בשנים האחרונות התחדדה בספרות ההבנה כי משברים עכשוויים הם בעיות סוערות ובלתי יציבות, המחייבות משילות עמידה וגמישה ולא רק תכנון מוקדם קשיח. מחקרים על תיאום בין ארגוני במשברים רחבי היקף מראים כי הכשל השכיח אינו היעדר תכנית אלא היעדר ממשקים ברורים בין הדרג הלאומי לדרג המקומי, ובין גופי הביטחון לגופים האזרחיים. בישראל חידדו לקחי אירועי השבעה באוקטובר 2023 ומלחמת 'חרבות ברזל' את התלות ההדדית בין מוכנות ארגונית מקומית לבין מערכי החירום הלאומיים, ובעיקר את המחיר של פערים בממשק שבין הרמות. רקע זה מעניק חשיבות מיוחדת לבחינת תהליך ההטמעה של 'עוגן איתן' ברשויות המקומיות במחוז הצפון, מחוז המאופיין ברוב של רשויות מן החברה הערבית, בפערים כלכליים וחברתיים ביחס למרכז הארץ וברמת איום ביטחוני גבוהה.

שאלת המחקר המנחה את העבודה היא כיצד מתנהל תהליך ההטמעה של תכנית 'עוגן איתן' ברשויות המקומיות במחוז הצפון, מהם החסמים הארגוניים המרכזיים העומדים בפניו, ואילו תובנות אפשר להפיק ממנו עבור הטמעת תכניות רוחב במערכות ציבוריות מורכבות. הטענה המרכזית היא כי הצלחת התכנית תלויה פחות בתוכן היעדים עצמם ויותר באיכות הממשק הארגוני שבין פיקוד העורף, משרדי הממשלה והרשות המקומית, ובמידת ההתאמה של התכנית למאפייניה החברתיים, התרבותיים והכלכליים של כל רשות. נטען עוד כי שילוב הקהילה בתהליכי ההיערכות אינו נלווה לתכנית אלא תנאי להצלחתה, בהתאם לגישות של יצירה משותפת בשירות הציבורי בעתות טלטלה. העבודה נשענת על חמישה ראיונות עומק חצי מובנים עם בעלי תפקידים מרכזיים בדרגי הפיקוד, המחוז והנפה. מבנה העבודה הוא כדלקמן: תחילה מוצגת סקירת ספרות העוסקת בתשתית הנורמטיבית בישראל, בעקרונות הניהול הציבורי וניהול המשברים ובתכניות חירום במדינות אחרות; לאחריה מוצגת המתודולוגיה; בהמשך מוצג המקרה ותהליך ההטמעה, ולאחריו הפתרון שהתכנית מציעה; לבסוף מוצגים התוצאות והניתוח, דיון ומסקנות וסיכום.