הליך החקיקה של תיקון עילת הסבירות בראי תיאוריות דיני החקיקה

עבודה מסכמת

הליך החקיקה של תיקון עילת הסבירות בראי תיאוריות דיני החקיקה

בקורס סדנת הליך חקיקה

2025

תוכן עניינים

מבוא 1
ניתוח באמצעות התיאוריות ההליכיות 3
ועדת השרים לענייני חקיקה 3
דיון ואישור לקריאה ראשונה בוועדת החוקה, חוק ומשפט 4
ניתוח באמצעות התיאוריות המוסדיות 5
תפקידיה של ועדת החוקה, חוק ומשפט 5
רוב קואליציוני מובנה מול בניית קואליציות חדשות 7
הביקורת השיפוטית הצפויה של בג"ץ 7
ניתוח באמצעות תיאוריית הבחירה הציבורית 9
אינטרסים של חברי הכנסת מהקואליציה 10
אינטרסים של חברי האופוזיציה 11
סיכום 12
ביבליוגרפיה 13
חקיקה ותקנון 13
פסיקה 13
ספרות ומאמרים 13
מסמכים רשמיים ופרוטוקולים 14
כתבות עיתונות 15

מבוא

ביום 24 ביולי 2023 אישרה מליאת הכנסת בקריאה שנייה ושלישית את התיקון לחוק-יסוד: השפיטה, שעניינו צמצום עילת הסבירות (להלן: "החוק"). לפי התיקון, בתי המשפט אינם רשאים לדון בסבירותן של החלטות הממשלה, ראש הממשלה או שר, ואינם רשאים לתת צו בעניין זה. החוק היה נדבך מרכזי בתכנית לשינויים במערכת המשפט שקידמה הממשלה בכנסת ה-25, תכנית שבחינת רכיביה בנפרד עלולה להחמיץ את משמעותה, שכן כל אחד מהחוקים אינו מכריע כשלעצמו, אך צירופם יחד עשוי לשנות באופן יסודי את מאזן הכוחות בין הרשויות. ביום 1.1.2024 ביטל בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ את התיקון, בהרכב מלא של חמישה עשר שופטים. ביטול התיקון לא הוריד את התכנית מסדר היום, ויש הסבורים כי דווקא המשבר הביטחוני שנוצר עם פרוץ המלחמה באוקטובר 2023 אפשר לממשלה להמשיך ולקדם את רכיביה.

הצעת החוק עוררה פולמוס ציבורי רחב היקף, שחשף קווי שבר עמוקים בחברה הישראלית ובתפיסות השונות בדבר מהותה של הדמוקרטיה ומערכת האיזונים והבלמים הראויה. חוקרים מצביעים על כך שהמשבר החוקתי התעצם על רקע עלייה חדה בקיטוב הפוליטי בישראל, שהפכה את העימות בין הממשלה לבית המשפט העליון לעז וקשה ליישוב. מבחינת דיני החקיקה, המקרה מעניין במיוחד משום שחוקי היסוד בישראל גמישים וניתנים לחקיקה ולתיקון ברוב רגיל של חברי הכנסת. משום כך, השמירה על ההסדרים החוקתיים תלויה במידה רבה בהליך החקיקה עצמו ובמנגנונים הפנימיים של הכנסת. בחינת הדרך שבה עבר התיקון את שלבי החקיקה מאפשרת אפוא להעריך את משקלם של מנגנונים אלה בפועל, ואת יכולתם לרסן רוב קואליציוני נחוש.

הניתוח בעבודה יתבסס על שלוש גישות תיאורטיות מרכזיות בדיני החקיקה. התיאוריות ההליכיות רואות בהליך החקיקה רצף של שלבים פורמליים ובלתי פורמליים, שכל אחד מהם עשוי לעצור הצעת חוק או לשנות אותה, ומכאן הדימוי של מסלול מכשולים הבנוי מ"שערי וטו". התיאוריות המוסדיות, ובפרט התיאוריה הפוליטית הפוזיטיבית, מתמקדות בהשפעת ההסדרים המוסדיים על התנהגותם האסטרטגית של המחוקקים ועל תוצאות ההליך. תיאוריית הבחירה הציבורית מיישמת כלים כלכליים על הזירה הפוליטית, ומניחה כי נבחרי הציבור פועלים בראש ובראשונה לקידום האינטרס האישי שלהם, ובראשו הבחירה מחדש. לפי גישה זו, לאזרח מן השורה אין תמריץ מספיק להשקיע בהשגת מידע על הנעשה בזירה הפוליטית, וכך נפתח פתח לקידום אינטרסים צרים.

מטרת העבודה היא לבחון כיצד השפיעו מבנה הליך החקיקה, ההסדרים המוסדיים בכנסת ומערך האינטרסים של השחקנים הפוליטיים על מסלולו של התיקון לחוק-יסוד: השפיטה, מהעלאתו כהצעת חוק מטעם ועדת החוקה, חוק ומשפט ועד לאישורו במליאה ולביטולו בבג"ץ. הטענה המרכזית היא שהשילוב בין מסלול חקיקה שדילג על חלק משערי הווטו המקובלים, שליטת הקואליציה בסדר היום של הוועדה וברוב במליאה, והתמריצים הפוליטיים של חברי הכנסת משני צדי המפה, מסביר הן את המהירות שבה עבר החוק והן את היעדר הפשרה סביבו. לצד סקירה תמציתית של הרקע התיאורטי לכל אחת מהגישות, עיקר המשקל בעבודה מוקדש ליישום התיאוריות על המקרה הנדון.

העבודה בנויה משלושה פרקים. הפרק הראשון מנתח את הליך החקיקה באמצעות התיאוריות ההליכיות, ומתמקד בוועדת השרים לענייני חקיקה ובדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט כשערי וטו. הפרק השני עוסק בתיאוריות המוסדיות, ובוחן את תפקידה של הוועדה ושל יושב ראשה, את משקלו של הרוב הקואליציוני המובנה ואת השפעתה של הביקורת השיפוטית הצפויה. הפרק השלישי מנתח את האינטרסים של חברי הכנסת מהקואליציה ומהאופוזיציה לאור תיאוריית הבחירה הציבורית. בסוף העבודה מובא סיכום של הממצאים.