חוקיות המינהל – סיכום יחידה 2 בקורס המשפט המינהלי של ישראל

יחידה 2: חוקיות המינהל

תוכן עניינים

2.1 עקרון חוקיות המינהל 1
תחולתו הכללית של העיקרון ומקורות הסמכות 2
חוקיות המינהל, שלטון החוק וההגנה על זכויות אדם 3
הדרישה להסמכה ברורה ומפורשת ומדרג הזכויות 4
חובת קביעתם של הסדרים ראשוניים 5
2.2 עקרון חוקיות המינהל במצבי גבול 6
2.3 סמכויות עזר 8
2.4 חריגה מסמכות, פעולות מיטיבות והשתק 8

2.1 עקרון חוקיות המינהל

עקרון חוקיות המינהל הוא מושג היסוד של המשפט המינהלי, והוא מבטא את כפיפותה של הרשות המינהלית לחוק. לפי עיקרון זה מוסמכת הרשות לעשות אך ורק את הפעולות שהוסמכה לעשות בחוק או מכוחו, בניגוד ליחיד הרשאי לעשות כל שלא נאסר עליו. שני פניו של עקרון החוקיות, זה של המשפט הפלילי וזה של המשפט המינהלי, מכוונים לאותה תכלית של הגבלת כוח השלטון והבטחת חירויות הפרט במסורת הליברלית. בה בעת מחזק עקרון חוקיות המינהל את הדמוקרטיה, משום שהוא מחייב שההחלטות הנוגעות לכוח השלטון יתבססו על חוק שהתקבל ברשות המחוקקת הנבחרת. בפרק זה יוצג העיקרון במתכונתו המסורתית, כפי שפותחה בפסיקת בית המשפט העליון, וכן בזיקתו העדכנית לחוקי היסוד ולדרישה לעיגון הסדרים ראשוניים בחקיקה ראשית. יישומו המעשי נעשה בעיקר על דרך פסילתן של החלטות שניתנו ללא הסמכה פורמלית, גם כאשר הן רצויות כשלעצמן, ובכך מתבטאת עוצמתו כיסוד היסודות של המשפט המינהלי.

תחולתו הכללית של העיקרון ומקורות הסמכות

הרשות חייבת לפעול במסגרת דלת האמות של הסמכות שהוקנתה לה בחוק או מכוחו, באמצעות תקנות, כללים או צווים המתבססים עליו, כך שניתן לייחס בסופו של דבר את מקור הסמכות לחוק. מקור הסמכות של הרשות קבוע על פי רוב בחוק המקים אותה, אך סמכויות יכולות להיות מוקנות גם בדברי חקיקה אחרים. אף שכל עוד פועלת הרשות בסמכות אין חשיבות לשאלה מהו החוק שמכוחו הוסמכה, נודעת חשיבות מושגית להבחנה בין החוק המקים לבין החוק המסמיך. הבחנה זו בולטת ביחס לגופים שהוקמו על פי כללי המשפט הפרטי, כמו חברת החשמל, שהיא חברה ממשלתית ולא רשות מינהלית, ואשר סמכויותיה מוקנות לה בדברי חקיקה מיוחדים. גם המדינה עצמה, שלא הוקמה מכוח חוק, כפופה לעיקרון, וההסמכה לפעולותיה מצויה בחוקים המיוחדים המסדירים את פעולות השרים ובחוק־יסוד: הממשלה. מכוח סמכותה השיורית רשאית הממשלה לפעול גם בתחומים שלא זכו להסדרה חקיקתית מפורשת. תחולתו של העיקרון היא כללית, והוא חל על כלל הרשויות, על כלל פעולותיהן בתחום השלטוני ובתחום החוזי, ועל כלל הסמכויות המופעלות על ידן, בין סמכויות ביצוע, בין סמכויות חקיקה ובין סמכויות שפיטה. באופן עקרוני, פעולה שנעשתה ללא סמכות אמורה להיחשב בטלה, אף שתוצאה זו כפופה כיום להגמשה מסוימת מכוח דוקטרינת הבטלות היחסית. בחינת חוקיות הפעולה נעשית בשני מישורים. במישור המוסדי נבחנת סמכותה של הרשות כמוסד, ובמישור הפרסונלי נבחנת שאלת סמכותו של בעל התפקיד המסוים שקיבל את ההחלטה. גם פעולה שהרשות מוסמכת לעשותה תיפסל אם ההחלטה עליה התקבלה בידי בעל תפקיד בלתי מוסמך, אף כי שיקולי צדק עשויים להקהות תוצאה זו כאשר אדם הסתמך בתום לב על מי שנחזה כבעל סמכות. סוגיה נוספת נוגעת להרכבם של גופים קולגיאליים, ובכללה שאלת ההרכב הקטוע, שבו פקעה חברותם של חלק מן החברים, ושאלת ההרכב החסר, הנוגעת לקוורום הדרוש לקיום דיון. מטעמים מעשיים כוללת החקיקה הסדרים המכשירים פעולה של גופים מינהליים גם בהרכב קטוע או חסר, ועל פי רוב נקבע בחוק מספר מינימלי של חברים כתנאי לפעולה. בהיעדר הוראה אחרת קובע סעיף 20 לחוק הפרשנות כי פעולה שהוטלה על מספר בני אדם כשרה אם נעשתה בידי רובם, כלומר למעלה ממחצית החברים בגוף.

סיכום פרק 2 מתוך הספר:

ברק-ארז, ד. (2019). יחידה 2: חוקיות המינהל. בתוך: המשפט המינהלי של ישראל – כרך א', המדינה המינהלית והסמכות המינהלית (131-200). רעננה: האוניברסיטה הפתוחה.