הסמכות השיורית של הממשלה ומאזן הכוחות בין הממשלה לכנסת

תוכן העניינים

מבוא 1
הסמכות השיורית במבנה המשטר 2
התאוריה של פעולה חד-צדדית 3
סמכות חד-צדדית בשיטה פרלמנטרית 4
תחומי השימוש בסמכות השיורית 5
ממשלת מעבר ומשבר פוליטי 6
גבולות הסמכות 8
דיון ומסקנות 9
רשימת מקורות 10

מבוא

ממשלת רבין התפטרה ב-20 בדצמבר 1976, והכנסת הקדימה את הבחירות למאי 1977. כך נוצרה תקופה של יותר משישה חודשים שבה ממשלה מתפטרת "ממשיכה במילוי תפקידה" בלי שאיש מגדיר מה מותר לה לעשות (‎Klein‎, ‎1977‎). כעבור כמעט חמישים שנה השאלה הזאת חזרה בעוצמה רבה יותר. בשנים 2019 ו-2020 התקיימו בישראל שלוש מערכות בחירות (‎Gabay‎, ‎2022‎), ומגפת הקורונה פגשה ממשלה שכיהנה בתוך קיפאון פוליטי שנמשך כשנה ובתוך משבר חוקתי (‎Maor‎ ‎et‎ ‎al‎., ‎2020‎). בסתיו 2022 חתמה ממשלת מעבר על הסכם לתיחום הגבול הימי עם לבנון, והחליטה שלא להביאו להצבעה בכנסת (‎Shany‎, ‎2023‎).

בכל המקרים האלה פעלה הממשלה בתחום שאין חוק המגדיר אותו במפורש. הבסיס החוקתי לפעולה כזאת הוא סעיף 32 לחוק-יסוד: הממשלה, המכונה "הסמכויות השיוריות": "הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה, בכפוף לכל דין, כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת" (חוק-יסוד: הממשלה, 2001). ‎Cohn‎ (2015) מציינת שסמכויות כאלה, שהרשות המבצעת מפעילה בלי הסמכה מפורשת בחוק, הן כלי ממשל נפוץ, אבל כמעט לא נחקרו בהשוואה בין שיטות. מבחינה פוליטית מדובר במשאב: יכולת של הרשות המבצעת לקבוע מדיניות בלי לעבור בבית המחוקקים. מחקר רחב במדעי המדינה עוסק במשאב כזה אצל נשיאים ומושלים, שמוציאים באופן שגרתי צווים שקובעים דין (‎Lowande‎ & ‎Rogowski‎, ‎2021b‎). בשיטות פרלמנטריות הנושא נחקר מעט, כי סמכויות של צווים נדירות בהן, והממשלה נשענת בדרך כלל על רוב בפרלמנט (‎Aney‎ & ‎Dam‎, ‎2021‎). המקרים הישראליים אינם מתיישבים עם התמונה הזאת: הממשלה נזקקה לסמכות השיורית דווקא ברגעים שבהם הרוב בכנסת לא היה זמין לה.

מטרת העבודה היא להבין באילו נסיבות פוליטיות הסמכות השיורית הופכת מכלי להשלמת חללים לכלי של שלטון חד-צדדי, ומה מגביל אותה בפועל. שאלת המחקר היא: כיצד משפיעה הסמכות השיורית של הממשלה על מאזן הכוחות בין הממשלה לכנסת, ומהם הגורמים שמרסנים את השימוש בה? כדי לענות על השאלה העבודה מעמידה את התאוריה של פעולה חד-צדדית, שפותחה במחקר על הנשיאות האמריקנית, מול הספרות על שיטות פרלמנטריות ועל ישראל, ובוחנת אותן לאור שלושה מצבים: שגרה קואליציונית, ממשלת מעבר ומשבר. העבודה אינה עוסקת בפרשנות המשפטית של הסעיף לגופה, אלא בפסיקה רק במידה שהיא מגבילה את השחקנים הפוליטיים.

העבודה בנויה כך שכל פרק נשען על קודמו. הפרק הראשון מציג את מקומה של הסמכות השיורית במבנה המשטר ומבחין בינה לבין סמכויות סמוכות. הפרק השני מציג את התאוריה של פעולה חד-צדדית, והשלישי שואל מה נשאר ממנה בשיטה פרלמנטרית קואליציונית. הפרק הרביעי עובר מהתאוריה לתחומי השימוש בפועל, והחמישי בוחן את המצבים שבהם הדרך החקיקתית חסומה: ממשלת מעבר ומשבר. הפרק השישי עוסק במה שמגביל את הסמכות, ורק אז אפשר לשאול בדיון אם הגבולות האלה מתאימים לנסיבות שבהן הסמכות נחוצה ביותר.