משילות ניסיונית, סיכום של פרק 5 שער 4 בספר רגולציה – מתאוריה למעשה

משילות ניסיונית

משילות ניסיונית (experimental governance) היא מודל לפיתוח וליישום רגולציה באמצעות תהליך חוזר ונשנה של יישום והערכה, תוך קיום דיון פתוח והשתתפות שחקנים ציבוריים ופרטיים ברמות משילות שונות (Zeitlin, 2015). Sabel and Zeitlin (2010, 2012) מתארים את הרגולציה הניסיונית כמודל הנשען על ארכיטקטורה מוסדית של משילות מרובת רמות (multilevel governance). במשילות כזו קיימת היררכיה של גופים: הגבוהים שבהם פועלים בזירה הבין-לאומית, למשל האיחוד האירופי, ואלה שמתחתיהם פועלים בזירה המדינתית, למשל מדינות האיחוד, וכן ברמה המחוזית וברמה המקומית. גם סוגי הגופים המעורבים במשילות מרובת הרמות הזאת מגוונים, וכוללים גופים בין-לאומיים ועל-לאומיים, מדינות, מחוזות, רשויות מקומיות וארגוני חברה אזרחית. עיקר הכתיבה על משילות ניסיונית התמקדה עד כה בהקשר האירופי, אך לאחרונה גובר העניין בדפוס זה גם ביחס למשילות על-לאומית ולמשילות במדינות פדרליות.

משילות ניסיונית מתארת אפוא תהליך שבו רמת ממשל גבוהה, למשל האיחוד האירופי, בהתייעצות עם רמות ממשל נמוכות ממנה, כגון מדינות וארגוני חברה אזרחית רלוונטיים, קובעת יעדי מסגרת של מדיניות עבור רמות הממשל השונות הכפופות לה. תהליך זה מלווה בגיבוש ובאישור אמות מידה שבאמצעותן אפשר להעריך את העמידה ביעדי המדינות. משילות ניסיונית אינה כופה פתרון אחד המתאים לכל מקום; היא מכירה בכך שיש הבדלים בין מדינות, מחוזות ורשויות מקומיות, וכי הבדלים אלה מצדיקים לאפשר גיוון בפתרונות הרגולטוריים הספציפיים המגובשים בכל מקום בנפרד. על כן מפתח הממשל ברמה המקומית את פרטי הרגולציה, השיטות והכלים הרגולטוריים. לגורמים המקומיים (מדינה, מחוז או רשות מקומית), הנמוכים יותר בהיררכיית המשילות, מוענקת אוטונומיה המאפשרת להם להתאים את הרגולציה להקשר ולנסיבות המקומיות (Sabel and Zeitlin, 2008, 2010, 2012). אוטונומיה זו נמסרת להם מטעם הגוף במעלה ההיררכיה, אך היא נמסרת תחת התניה. התנאי הוא שידווחו על ביצועיהם לגוף במעלה ההיררכיה וישתתפו בתהליך של ביקורת עמיתים, שבו משווים את הביצועים של הגופים המקומיים הפועלים במקביל, כל גוף והמערך הרגולטורי הייחודי שפיתח. אם הגופים המקומיים אינם מגיעים לביצועים מספקים בהתחשב באמות המידה שנקבעו להערכת המדיניות, הם נדרשים לגבש תכנית פעולה ולבצע שינויים בהתאם לניסיונות המוצלחים יותר של הגופים המקבילים להם.

לקחים שהופקו מיישום המדיניות מאפשרים לזהות בעיות ויעדים נוספים שיש לאמץ כדי להתמודד עמם כראוי. מפעם לפעם נבחנים מחדש היעדים ואמות המידה לבחינתם, ותהליכי קבלת ההחלטות הנלווים להם, ונערכים בהם שינויים. תהליך זה של בחינה מחדש מערב מגוון הולך וגדל של גופים, לאור הניסיון שהתקבל מיישום המדיניות בשלבים הקודמים. היבט מרכזי של המשילות הניסיונית הוא, אפוא, קיומם של מנגנונים מוסדיים המבטיחים את היכולת ללמוד מתהליכים מקבילים של יישום מדיניות, באמצעות מגוון כלי רגולציה הפועלים ברמות משילות מקבילות. היבט נוסף הוא שתהליכי הלמידה וההשוואה בין היישום של המדיניות במדינות שונות או בהקשרים מקומיים שונים תורמים לבחינה המחודשת של יעדי המדיניות ואמות המידה לבחינתם, הנקבעים ברמה גבוהה יותר. תהליך זה מניח שגם היעדים וגם אמות המידה זמניים, נתונים לביקורת ולבחינה כל העת, וכי בחינתם רצויה ומועילה. קיומה של משילות ניסיונית תלוי אפוא גם בגיוון הגורמים המיישמים את המדיניות, כך שהגיוון הזה הופך להיות כוח מניע ללמידה, ותורם לאינטגרציה בין הגורמים המעורבים במקום לפיצול וליצירת הפרדות ביניהם.

תחומים רגולטוריים אחדים באיחוד האירופי עושים שימוש ברגולציה ניסיונית. תחומים אלה כוללים רגולציה של תחרות, טלקומוניקציה, פרטיות של מידע, אנרגיה, בטיחות מזון ותרופות, בטיחות ימית, הגנת הסביבה (בעיקר ניהול משאבי מים ורישוי עסקים בכל מה שקשור לפליטות לסביבה), קידום התעסוקה, השוויון ומניעת אפליה. בתחומים אלה, בחלק מן המקרים, קובע האיחוד האירופי יעדים כלליים ואמות מידה לבחינתם בלבד, אולם אינו קובע רגולציה מפורטת; קביעת התקנים המפורטים נותרת בידי המדינות עצמן, המתבקשות ליישם את הרגולציה בתחומן ולדווח על תוצאותיה לאיחוד. לצד תחומים אלה יש תחומים אחרים, כגון פיננסים, ביטחון ומערכת המשפט, שבהם מבנים מוסדיים ניסיוניים קיימים יחד עם רגולציה מפורטת והיררכית, הנקבעת ברמת האיחוד האירופי ומחייבת את המדינות באופן דקדקני (Zeitlin, 2015).

בהקשר של משילות על-לאומית נטען כי רגולציה ניסיונית יכולה להתאים במיוחד, דווקא בשל היעדרו של ריבון יחיד שיכול לכפות משטר רגולטורי אחיד על יתר השחקנים. בתנאים אלה האתגר הוא ששחקנים מן הרמה העל-לאומית והרמה הלאומית יגיעו יחד להבנות בנוגע ליעדים הכלליים ולעקרונות של משטר המדיניות. המגוון והשוני בין התנאים המקומיים ממילא אינם מאפשרים להגיע לפתרונות רגולטוריים אחידים שניתן לאכוף אותם על כלל השחקנים, ומכאן שרגולציה ניסיונית יכולה לאפשר ליצור משטר מדיניות משותף, בלא מגבלות של אחידות וכפייה מלמעלה למטה.

סיכום של הפרק:

קרסין, א. (2018). משילות ניסיונית. בתוך: רגולציה – מתאוריה למעשה (עמ' 415-417). רעננה: האוניברסיטה הפתוחה.