תוצאות הפגם המינהלי וביקורת שיפוטית – סיכום יחידה 12 בקורס המשפט המינהלי של ישראל

יחידה 12: תוצאות הפגם המינהלי וביקורת שיפוטית

תוכן עניינים

12.1 פגמים בהחלטות ותוקפן של החלטות 1
12.2 הבטלות היחסית 3
התפתחות הבטלות היחסית 3
בטלות יחסית וזכות הטיעון 3
הרחבת ההלכה לפגמים נוספים ולחריגה מסמכות 4
הערכה ביקורתית ושיקולים מנחים 5
12.3 ביקורת שיפוטית ומנגנוני ביקורת נוספים 6
מנגנוני הביקורת והייחוד של הביקורת השיפוטית 6
הערכאות המוסמכות וחזקת התקינות 7
מבחני הסף 8

12.1 פגמים בהחלטות ותוקפן של החלטות

קבלת החלטה הנגועה בהפרה של כללי המשפט המינהלי, בין שמדובר בכללי הסמכות, בכללי ההליך המינהלי או בכללים בדבר שיקול הדעת, משפיעה על תוקפה של אותה החלטה. מידת ההשפעה של הפגם משתנה בהתאם לחומרתו ולשיקולים נוספים, והדיון בתוצאות הפגמים הוא הביטוי המעשי להכפפת הרשויות לשלטון החוק. יחידה זו עוסקת בתוצאות הפגמים המינהליים, במנגנוני הביקורת האמונים על חשיפתם ובסעדים הניתנים בגינם.
המשפט המינהלי בישראל אימץ בעבר, בהשפעת המשפט האנגלי, את ההבחנה בין שתי תוצאות אפשריות של פגמים. פעולה שנפל בה פגם חמור ויסודי נחשבה בטלה (void), ומשמעות הדבר הייתה היעדר כל תוקף משפטי. פעולה שנפל בה פגם חמור פחות הוגדרה כנפסדת, כלומר ניתנת לביטול (voidable), ותוקפה נותר בעינו כל עוד לא בוטלה. הבחנה זו שיקפה במשפט המינהלי הבחנה נוספת בין שני סוגי פגמים עיקריים: חוסר סמכות או חריגה מסמכות, שנחשבו לפגם החמור ביותר בשל הפרת עקרון חוקיות המינהל והובילו לבטלות מעיקרה, לבין טעות בדין, שגררה נפסדות בלבד.
הקושי ביישום ההבחנה התעורר עם ההכרה ההדרגתית בעילות ביקורת חדשות שנוספו על הרצף שבין חוסר סמכות לטעות בדין, ובכללן פגמים בהליך המינהלי ובשיקול הדעת. הפסיקה המסורתית ניסתה להתאים את העילות החדשות לדיכוטומיה הקיימת, ומחמת חומרתן נטתה להחיל עליהן את דין הבטלות, תוך שהיא מתארת פגם בכללי הצדק הטבעי או פגם מהותי בשיקול הדעת כחריגה מסמכות במובן הפרוצדורלי או המהותי. בהמשך גברה המודעות לפן הפיקטיבי שבהגדרה זו, וגברה הנכונות להבחין בין פגמים בסמכות לפגמים בשיקול הדעת.
ההבחנה בין בטלות לנפסדות היא חדה וברורה, וזהו יתרונה אך גם חסרונה. כאשר הפגם דינו בטלות, בית המשפט מנוע לכאורה מלתת לפעולה תוקף גם כאשר נראה שהצדק מחייב זאת. הרצון לאפשר פתרונות ביניים גמישים יותר הוא שהניע את התפתחות מושג הבטלות היחסית. עם זאת, גם הפסיקה המסורתית פיתחה דרכים מוגבלות להגמשת התוצאה. כך, אי קיום הוראה בעלת אופי טכני, המכונה בדיעבד הוראה מנחה להבדיל מהוראה מנדטורית, לא נחשב לחריגה מסמכות ולא גרם לבטלות; וכך גם ההבחנה הכללית בין פגם מהותי לפגם טכני, שיושמה רבות בדיני המכרזים, ולפיה רק פגם מהותי משפיע על תוקף הפעולה (עניין מלון סן טרופז ועניין כח אחזקות). דרכים נוספות כללו את מבחני הסף בשלב הביקורת השיפוטית, את דוקטרינת הסמכות דה פקטו שנקלטה מן המשפט האנגלי (עניין ברנדוין), את ההפרדה בשיטת העיפרון הכחול שבה נפסל רק החלק הנגוע בפגם (עניין מנצור), ואת ההתחשבות באופייה הזמני של ההחלטה הפגומה. עצם קיומן של דרכים אלה מלמד כי גם בתקופת ההבחנה הנוקשה שאף בית המשפט להותיר בידיו מידה של גמישות בקביעת תוצאת הפגם.

סיכום פרק 12 מתוך הספר:

ברק-ארז, ד. (2019). יחידה 12: תוצאות הפגם המינהלי וביקורת שיפוטית. בתוך: המשפט המינהלי של ישראל – כרך ג', שיקול הדעת המינהלי וביקורת שיפוטית (315-433). רעננה: האוניברסיטה הפתוחה.