רגולציה חכמה, סיכום של פרק 3 שער 4 בספר רגולציה – מתאוריה למעשה

רגולציה חכמה

רגולציה חכמה: מהי

Gunningham and Grabosky (1998) הציעו לראשונה מודל של רגולציה חכמה (smart regulation) כמענה למשבר שפוקד משטרי רגולציה בתחומים רבים, שבהם הרגולציה מופעלת באופן תת-אופטימלי ואינה מצליחה לממש אינטרסים ציבוריים כגון הוגנות ושוויון. בתחום איכות הסביבה, שבו עוסק ספרם, הם מצביעים על משבר ממשי: ניצול יתר של משאבי כדור הארץ, החרפת בעיות זיהום גלובליות ואיום על כושר הנשיאה של כדור הארץ. לשיטתם, המשבר הסביבתי נעוץ, בין היתר, במשבר רגולטורי שמקורו בשמרנות של משטרי רגולציה, בדבקות בכללים נוקשים של ציווי ושליטה ובהגבלת המעורבות של שחקנים שעשויים לתרום לאפקטיביות. הם מציעים לעצב משטרי רגולציה גמישים וחדשניים יותר, המתמקדים בשילוב מגוון כלים ובשילוב מגוון שחקנים, כגון ארגוני מגזר עסקי ומגזר שלישי, התומכים ברגולטור הממשלתי ומסייעים לו. לשם כך מציעים גנינגהם וגרבוסקי חמישה עקרונות.

העיקרון הראשון הוא שילוב בין כלים רגולטוריים שונים שיש ביניהם התאמה: שימוש בכלים מגוונים ומרובים, תוך עירוב גורמים פרט לרגולטור השלטוני ביצירת "משילות רגולטורית", יניב תוצאות טובות יותר ויספק מגוון רחב יותר של תמריצים לציות. העיקרון השני מחייב שימוש באמצעי המתערב פחות ככל האפשר, לפי שני היבטים: רמת הכפייה, כלומר עד כמה הכלי כופה פתרון ומלווה בצעדי אכיפה וענישה, ורמת הציווי, כלומר עד כמה גורם חיצוני קובע את הסטנדרטים הספציפיים שאליהם צריך המפוקח להגיע. ככל שרמת הכפייה גבוהה יותר נדרשים יותר משאבי פיקוח ואכיפה, וככל שרמת הציווי מדויקת יותר הכלי גמיש פחות, ומונע התנהגות שהיא מעבר לציות או חדשנות.

העיקרון השלישי מציע לאמץ רגולציה מגיבה, שבה עולה בהדרגה רמת ההתערבות של כלי הרגולציה: מעבר מכלים פרטיים בעלי התערבות נמוכה לכלים ממשלתיים מתערבים יותר, בדרך של ניסוי וטעייה, רק כשמתגלה שהכלים במורד המדרג אינם אפקטיביים. כך למשל, מאפשרים לתעשייה לאסדר תרומות לקהילה באמצעים וולונטריים וברגולציה עצמית תחילה. רק אם התעשייה אינה מגבירה את תרומותיה עוברים לרגולציה ממשלתית מבוססת שוק, ואם גם זו אינה עולה יפה, למשל אם התעשייה מעדיפה לשלם מס מאשר לתרום, מפעילים רגולציה של ציווי ושליטה. גישה זו מעודדת שילוב גורמים פרטיים ומבטיחה יעילות באמצעות שימוש באמצעים זולים ומתערבים פחות תחילה, אף שלעיתים נכון להשתמש דווקא בכלי המתערב יותר מלכתחילה. את המעבר בין הכלים מבצע הרגולטור הממשלתי על בסיס איתות (trigger) לאי ציות המגיע מן המפוקחים: כשנקבע רף ביצועים מוסכם, ואם התעשייה אינה מגיעה אליו ועליה לדווח על כך, יכול הרגולטור להפעיל באופן אוטומטי אסדרה ממשלתית מתערבת וכופה.

העיקרון הרביעי מאפשר השתתפות שחקנים פרטיים מרובים, שיכולים לשמש כמעין-רגולטורים, במשילות הרגולטורית, חלף התפיסה הדו-קוטבית הישנה של הרגולטור הממשלתי מצד אחד והכפופים לחוק מצד אחר. שחקנים כגון ארגוני תקינה והסמכה, בנקים וחברות ביטוח, ארגוני חברה אזרחית העוסקים בניטור ולעיתים באכיפה, וארגונים בין-לאומיים ועל-לאומיים הקובעים סטנדרטים ודרישות, יכולים לתמוך בציות ולייעל את המשטר הרגולטורי. עם זאת, תפקידן של רשויות מדינתיות נותר מרכזי: על הרגולטור הממשלתי לעודד ולגייס שחקנים אלה, או לפחות לתכנן את שילובם. כך, הרגולטור יכול לקבוע הנחיות באמצעות הממונה על הבנקים שיביאו בנק לבחון תכניות פיתוח של לקוחותיו כתנאי להלוואה, וחקיקת חופש המידע מספקת לארגוני מגזר שלישי מידע המאפשר להם לפעול כגורמי אכיפה באמצעות המשפט הפרטי. במקום שאין שחקנים פרטיים המסוגלים לספק אכיפה ברמות גבוהות של הפירמידה, על הרגולטור הממשלתי להשלים את החסר, ובכך ליצור הזדהות ובעלות רחבה יותר על מעשה האסדרה ולחסוך במשאבים ציבוריים הנדרשים לאכיפה.

לבסוף, העקרון החמישי מעודד לפתח אסדרה כמצב של רווח-רווח (win-win situation): גופים עסקיים עשויים לחתור מעבר לציות לרגולציה כדי למנוע הטלת דרישות כופות, לאמץ טכנולוגיות מתקדמות ולרכוש יתרונות תחרותיים, אולם אינרציה מוסדית, ראייה קצרת טווח והטיות שונות מונעות מהמפוקחים להבין שיש להם אינטרס בכך. בנסיבות אלה יכול הרגולטור הממשלתי לעודד אותם באמצעות כלים של דחיפה ועידוד, תוך מתן סיוע להגיע מעבר לציות.

תיבה 4.3 בספר ממחישה עקרונות אלה בשתי דוגמאות. מכון התקנים מעודד תקנים וולונטריים לבנייה ירוקה והתייעלות אנרגטית, ומשקבע הרגולטור הממשלתי אף הוא דרישות דומות וחייב אימוץ התקן במבנים ציבוריים, הוא הפך את המכון למעין-רגולטור המפקח על יישום דרישות הרגולציה הירוקה, ועירב בכך גם את חברות הבנייה ואת ציבור הצרכנים בפירמידת האכיפה, בלי צורך להגיע מהר לקצה הפירמידה. בדומה לכך, חוק הגברת האכיפה בשוק ההון (תיקוני חקיקה) משנת 2011 וחוזר שפרסם הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון בשנת 2013 חייבו גופים מוסדיים למנות ממונה ציות ואכיפה פנימית ולקבוע תכנית ציות ואכיפה פנימית: תכנית אפקטיבית מקימה חזקה שהמנהל הכללי של הגוף המוסדי מילא את חובת הפיקוח, ועשויה לשמש שיקול להפחתת סכום עיצום כספי המוטל על מפר.

סיכום של הפרק:

קרסין, א. (2018). רגולציה חכמה. בתוך: רגולציה – מתאוריה למעשה (עמ' 403-408). רעננה: האוניברסיטה הפתוחה.